تحلیلی بر نظارت بر قوانین و مقررات در نظام حقوقی جمهوری اسلامی ایران

حلیلی بر نظارت بر قوانین و مقررات

در نظام حقوقی جمهوری اسلامی ایران

 

ابوالفضل درویشوند*

سیدمحمدهادی راجی**

چکیده

  مبنای تشکیل جمهوری اسلامی، حاکمیت شرع بر تمامی شؤون کشور از جمله تقنین بود. به این منظور، قانون اساسی، سازوکارهایی را اندیشیده است که مهمترین آنها تشکیل شورای نگهبان است. در این میان، برخی امور؛ همچون مبنای نظارت بر قوانین و چگونگی آن، مرجع این امر و مسائلی چند در این خصوص وجود دارد که برخی از آنها صریحاً در قانون اساسی پیش‌بینی شده (مانند مرجع تشخیص و نحوه نظارت بر مصوبات مجلس)، ولی جای بعضی از این مسائل در قوانین اساسی و عادی، خالی است (مانند نحوه نظارت بر مصوبات سایر مراجع، به‌جز مجلس). این مقاله به بررسی و تحلیل حقوقی مسائل مختلفی که حول نظارت شرعی بر قوانین و مقررات، قابل طرح بوده، می‌پردازد.

واژگان کلیدی

      نظارت شرعی، فقهای شورای نگهبان، مصوبات مجلس شورای اسلامی، مصوبات دولتی

 

* دانشجوی دکتری رشته حقوق عمومی دانشگاه تهران، adarvishvand@ut.ac.ir.

** دانشجوی دکتری رشته حقوق عمومی دانشگاه شهید بهشتی(ره)، smhadiraji@yahoo.com.

 

 

|104|
مقدمه

علت اساسی تحقق انقلاب اسلامی ایران، حاکمیت موازین و احکام شرع مقدس اسلام بر تمام شؤون کشور بود. یکی از مهمترین شؤون حکومت‌های امروزین، قانون‌گذاری و تعیین حقوق و تکالیف افراد جامعه و نهادهای حکومتی است. همچنین یکی از ملزومات تحقق حکومت اسلامی، عدم مغایرت قوانین و مقررات موضوعه با شرع است.

بر اساس اصل سلسله‌مراتب قوانین و هنجارها، نباید محتوای قواعد فروتر مغایر با محتوای قواعد فراتر باشد (قاضی‌شریعت‌پناهی، 1383، ص111). در نظام‌های حقوقی معاصر، با پذیرش اصل فوق و با هدف تضمین عدم مغایرت هنجارهای مادون با قواعد برتر، مراجعی نظارتی در نظر گرفته شده است. نظام جمهوری اسلامی ایران نیز از این قاعده مستثنی نبوده و برای تضمین عدم تجاوز مراجع وضع قاعده از حدود صلاحیت خود، مراجع نظارتی را معین نموده است. در قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، نهاد شورای نگهبان، جهت حفاظت از شرع و قانون اساسی، پیش‌بینی شده است. ولی صرفاً به بررسی مصوبات مجلس و اساسنامه‌ها توسط این شورا در قانون اساسی اشاره شده و نحوة نظارت بر مصوبات سایر نهادها مشخص نشده است.

مبنای نظارت شرعی نیز از مسائلی است که باید مورد بررسی قرار گیرد.

در این نوشتار، پس از ذکر پیشینة نظارت شرعی بر قوانین، با کاوشی دربارة مرجع و مبنای نظارت شرعی، به بررسی نظارت شرعی بر قانون اساسی، قوانین عادی، مصوبات دولت و مصوبات سایر مراجع پرداخته می‌شود.

1. پیشینه

در قانون اساسی مشروطه و متمم آن در رابطه با سلسله‌مراتب حاکم بر قوانین و مقررات، تعیین تکلیف نشده بود و صرفاً به موجب اصل دوم متمم این قانون، مجلس شورای ملی، حق وضع قوانین مغایر با شرع را نداشت و تشخیص قوانین مغایر با شرع، بر عهدة تعدادی از فقها نهاده شده

 

|105|
بود. در نظام مشروطه، علی‌رغم سکوت قانون اساسی، اغلب حقوقدانان، قائل به برتری قانون اساسی بر قوانین عادی بودند[i] (ابوالحمد، 1360، ص21).

بر خلاف قانون اساسی مشروطه، در قانون اساسی جمهوری اسلامی، موضوع سلسله‌مراتب قوانین، مورد توجه قانون‌گذار اساسی قرار گرفته است. به موجب اصل چهارم قانون اساسی، در نظام حقوقی جمهوری اسلامی، شرع مقدس اسلام در رأس سلسله‌مراتب هنجارها قرار می‌گیرد و موازین شرعی بر تمامی قوانین و مقررات کشور و خود قانون اساسی حاکم است.[ii] قانون‌گذار اساسی، مرجع نظارت بر عدم مغایرت قوانین و مقررات با شرع را، فقهای شورای نگهبان قرار داده است.

بر اساس قانون اساسی، در صورت بروز تعارض قانون اساسی با موازین شرع، قوانین عادی با احکام اسلام و قانون اساسی و همچنین مقررات با قوانین و موازین شرع، این مقررات مادون بوده و فاقد اعتبارند.

2. مرجع تشخیص مغایرت با شرع

همانگونه که بیان شد، سابقة نظارت شرعی بر مصوبات مجلس شورای اسلامی، به قانون اساسی مشروطه بازمی­گردد. بر اساس اصل دوم متمم قانون اساسی مشروطه ایران، مسؤولیت نظارت بر شرعی‌بودن مصوبات مجلس شورای ملی، بر عهدة تعدادی از فقها بوده است. اصل دوم قانون اساسی مشروطه، مقرر می‌داشت که تشخیص مخالفت قوانین موضوعه با قواعد اسلامیه، بر عهدة هیأتی از مجتهدین و فقها است که از مقتضیات زمان نیز آگاهی دارند. بر اساس این اصل، هیأت مذکور، حق داشت هر یک از مواد قانونی را که با قواعد مقدسه اسلام مخالفت داشت، رد نمایند که تبدیل به قانون نشود. رأی این هیأت نیز لازم‌الاتباع بود. این اصل، تنها در دورة دوم مجلس شورای ملی، به صورت ناقص، اجرایی شد[iii] و در دوره‌های بعد نیز متروک ماند (حاجی پور، 1383، ص137-109 و صورت مشروح مذاکرات ...، 1364، ص948).

پس از انقلاب و در هنگام تدوین قانون اساسی،

[i]. البته لازم به ذکر است که با توجه به اینکه مرجع تصویب قانون اساسی مشروطه، مجلس شورای ملی بود، این مجلس در موارد متعددی اقدام به تجدید نظر در قانون اساسی نمود؛ از جمله، ‌قانون تفسیر اصل سی‌وهفتم متمم قانون اساسی (موضوع کلمه ایرانی‌الاصل ‌مصوب 14 آبان‌ماه 1317) و ‌قانون تفسیر اصل پنجم قانون اساسی، ‌مصوب اول آبان‌ماه 1331.

[ii]. اصل‏ چهارم: ‎‎‎‎‎«کلیة‏ قوانین‏ و مقررات‏ مدنی‏، جزایی‏، مالی‏، اقتصادی‏، اداری‏، فرهنگی‏، نظامی‏، سیاسی‏ و غیر اینها، باید بر اساس‏ موازین‏ اسلامی‏ باشد. این‏ اصل،‏ بر اطلاق‏ یا عموم‏ همة‏ اصول‏ قانون‏ اساسی‏ و قوانین‏ و مقررات‏ دیگر حاکم‏ است‏ و تشخیص‏ این‏ امر، بر عهده‏ فقهای شورای‏ نگهبان‏ است‏».

[iii]. در دوره دوم، از میان افراد معرفی‌شده، آقایان حاج میرزا زین‌العابدین قمی (به اتفاق آراء)، آقا سیدابوالحسن اصفهانی، حاج میرسیدعلی حائری و آقا سیدحسن مدرس قمشه و حاجی امام جمعه خویی (به حکم قرعه انتخاب شدند که از میان افراد فوق، صرفاً دو نفر (آقایان مدرس و امام جمعه خویی) در مجلس حضور یافتند (حاجی‌پور، 1383، ص137-109).

 

|106|
دغدغه غالب نمایندگان مجلس بررسی نهایی قانون اساسی، تأسیس نهادی برای پاسداری از احکام شریعت بود؛ به‌نحوی که مواجه با سرنوشت اصل دوم متمم قانون اساسی مشروطه نشود(همان، ص357-345). همین امر نیز موجب شد، علاوه بر تصویب اصل چهارم، در اصول متعددی لزوم عدم مغایرت امور در نظام جمهوری اسلامی با شرع، مورد تصریح و تأکید قرار گیرد.[i]

در مجلس بررسی نهایی قانون اساسی، هنگام بررسی اصل چهارم، در رابطه با اینکه صلاحیت نظارت بر عدم مغایرت قوانین و مقررات با شرع، به چه مرجعی سپرده شود، نظریات مختلفی بیان گردید و از سوی نمایندگان، مراجع زیر برای تصدی این مهم پیشنهاد شدند:

1.     فقهای عادل یا جامع‌الشرائط؛

2.     ولی فقیه؛

3.     فقیه اعلم؛

4.     شورای رهبری؛

5.     فقهایی که در اصول بعد معین خواهند شد؛

6.     شورای نگهبان؛

7.     فقهای شورای نگهبان (ورعی، 1385، ص190).

پس از مباحثی که در رابطه با هر یک از پیشنهادهای فوق صورت گرفت، نمایندگان با تفویض این صلاحیت به فقهای شورای نگهبان، موافقت کردند (صورت مشروح مذاکرات ...، 1364، ص357). بررسی مشروح مذاکرات پیرامون این اصل از قانون اساسی، بیانگر این امر است که نهاد فقهای شورای نگهبان مذکور در اصل چهارم، غیر از نهاد شورای نگهبان است (همان، ص357-345). به نظر می­رسد که هدف از تعیین فقهای شورای نگهبان، پرهیز از ایجاد مراجع متعدد برای تضمین اسلامی‌بودن قوانین و مقررات بوده است و نمی‌توان به استناد اصول نودویک الی نودوهفت قانون اساسی، وظیفة فقهای شورای نگهبان را منحصر به تشخیص عدم مغایرت مصوبات مجلس با شرع دانست، بلکه به استناد اصل چهارم قانون اساسی، دایرة صلاحیت فقهای شورای نگهبان، وسیع‌تر از نظارت بر مصوبات مجلس شورای اسلامی است (همان، ص1009؛ عمید زنجانی و موسی‌زاده،

[i]. اصول بیست‌وچهارم، بیست‌وششم، بیست‌وهفتم، بیست‌وهشتم و ... قانون اساسی.

 

|107|
، ص121) و فقهای شورای نگهبان، نظارت بر مصوبات سایر مراجع؛ از جمله هیأت وزیران و شوراها و هر مرجع تصمیم‌گیر دیگری را طبق اصل چهارم قانون اساسی بر عهده دارند.

 

3. مبنا و معیار تشخیص

بر اساس اصل چهارم قانون اساسی، به مجلس شورای اسلامی یا هیچ نهاد تصمیم‏گیرنده دیگری اجازه داده نشده است که بر خلاف احکام شرعی، قاعده حقوقی وضع کنند. احکام شرعی، دو قسمند: احکام اولیه و احکام ثانویه.

 احکام اولیه، احکامی هستند که صرف نظر از عوارض و حالات ثانوی که بر موضوعات مختلف عارض می‌شود، به آن موضوعات معین، تعلق گرفته‌اند؛ مانند وجوب نماز، روزه، حج و ... (مکارم شیرازی، 1385، ج1، ص231).

احکام ثانویه، احکامی هستند که به جهت عروض برخی حالات خاص، بر موضوعات وضع می‌شوند؛ مانند موارد عسر و حرج و ضرر و... . در این موارد، احکام ثانویه، احکام اولیه را تحت تأثیر قرار می‌دهند و به حکم دیگری مبدل می‌سازند (همان). 

از حکم حاکم اسلامی نیز که در راستای تمشیت امور حکومت صادر می‌شود، به احکام حکومتی تعبیر می‌گردد (عمید زنجانی،‌ 1384، ج7، ص393-391). این نوع از احکام نیز احکام شرعی هستند؛ چراکه حکم حکومتی، حکمی است که ولی فقیه بر مبنای ضوابط پیش‌بینی‌شده طبق مصالح عمومی برای حفظ سلامت جامعه،‌ تنظیم امور آن، برقراری روابط صحیح بین سازمان‌های دولتی و غیر دولتی با مردم و سازمان‌ها با یکدیگر در مورد مسائلی فرهنگی، تعلیماتی و غیر آن، مقرر داشته است (گرجی،‌ 1369، ج2، ص287). به عبارت دیگر، حاکم جامعه اسلامی ‌حق دارد برای برقراری و حفظ نظم عمومی ‌و بنا بر مصالح و مفاسدی که تشخیص می‌دهد، اقدام به وضع مقررات یا صدور فرمان‌هایی کند که با احکام الهی شناخته‌شده، متفاوت است (اسماعیلی، 1382، ص163) و به بیان سوم، هر حکمی که اجرایی‌شدن و فعلیت‌یافتن آن منوط به‌دستور حاکم باشد، از قبیل حکم

 

|108|
به‌مجرمیت و اجرای حدود و تعزیرات، فرامین صادره جهت جنگ و صلح و... حکم حکومتی نامیده می‌شود (مهدوی، 1383، ص131). در مجموع، می‌توان گفت که هر حکمی که حاکم اسلامی برای اداره جامعه اسلامی در نظر بگیرد و امر نماید، حکم حکومتی خواهد بود.

در حکم حکومتی، ممکن است احکام مختلفی صادر گردد که می‌تواند از مصادیق احکام اولیه و یا از مصادیق حکم ثانویه باشد. گاه موضوعی دارای حکم خاصی بوده و با حکم حکومتی، واجب یا حرام می‌گردد. باید دقت نمود که اصل اختیار حاکم شرع در صادرکردن احکام حکومتی، از احکام اولیه اسلام است، ولی احکامی که این‌چنین و با اختیار او صادر می‌شود، از جهتی ثانوی است. به‌همین معنا که در اثر عروض عنوان خاصی ثابت می‌شود و البته این احکام، از جهتی نیز حکم اولیه به‌شمار می‌آیند؛ چون اختصاص به حالت اضطرار ندارند (مصباح یزدی، 1382، ص160). پس هم حکومت و هم سایر احکام فرعیه الهیه، همه، احکام شرعی هستند که البته حکومت نسبت به سایر احکام فرعیه تقدم دارد(مهدوی، 1383، ص158) و اصولاً احکام حکومتی بر سایر احکام تقدم دارد و وقتی تصادمی بین احکام حکومتی و سایر احکام پیش آید، احکام حکومتی اجرا خواهد شد (ر.ک: همان، ص161-159 ؛ مصباح یزدی، 1381، ص246؛ امام خمینی، 1378، ج 20، ص451).

با توجه به نکات فوق، لزوم توجه شورای نگهبان به احکام حکومتی، آشکارتر می‌شود و لذا به‌نظر می‌رسد که شورای نگهبان، مکلف به رد مصوباتی است که مغایر با احکام حکومتی می‌باشد.

البته شورای نگهبان، وظیفه خود را صرفاً تشخیص مغایرت مصوبات مجلس با احکام اولیه شرع ‌دانسته و بر این امر اصرار داشته است که همین موضوع نیز باعث ایجاد مجمع تشخیص مصلحت نظام شد (مهرپور، 1387، ص77-45).

شورای نگهبان در نظریات خود بر این نکته تأکید نموده است که نباید مصوبات مجمع، مغایر با شرع باشد[i] حال سؤالی که پیش ­می­آید، این است که اگر شورای نگهبان این موازین شرعی را

[i]. نظر تفسیری شورای نگهبان، شمارة 4575، مورخ 3/3/1372 «مطابق اصل چهارم قانون اساسی، مصوبات مجمع تشخیص مصلحت نظام نمی‌تواند خلاف موازین شرع باشد» (مرکز تحقیقات شورای نگهبان، 1389، ص192). نظر تفسیری شورای نگهبان، شمارة4872، مورخ 20/4/1372 «منظور از «خلاف موازین شرع» آن است که نه با احکام اولیه شرع، سازگار باشد و نه با احکام عناوین ثانویه و در این رابطه، صدر اصل 112 به مجمع تشخیص مصلحت، تنها اجازه تعیین تکلیف به لحاظ عناوین ثانویه را داده است» (همان، ص193).

 

|109|
مورد توجه قرار می‌داد، آیا دلیلی برای تشکیل مجمع تشخیص مصلحت نظام وجود داشت؟ به‌نظر می­رسد، اگر شورای نگهبان در اعمال صلاحیت خود احکام ثانویه و احکام حکومتی را در نظر می­گرفت، نیازی به تشکیل مجمع نبود.

سؤال دیگری که در این رابطه مطرح می­شود، این است که آیا مبنای اظهار نظر فقهای شورای نگهبان، نظر فقهی فقهای شورای نگهبان است یا اینکه فقهای شورای نگهبان در این رابطه صرفاً کارشناس محسوب می‌شوند؟

به موجب اصل نودویکم قانون اساسی، فقهای شورای نگهبان باید عادل، آگاه به مقتضیات زمان و مسائل روز باشند. با توجه به این اوصاف، برای فقهای شورای نگهبان، به نظر می‌رسد مبنای تشخیص فقهای شورای نگهبان باید نظر فتوایی خودشان باشد (صورت مشروح مذاکرات...، 1364، ص963؛ عمید زنجانی و موسی‌زاده، 1389، ص355)؛ چراکه اگر مقصود قانون‌گذار اساسی از تشکیل شورای نگهبان، صرف اظهار نظر کارشناسی بود، نیازی به حضور شش فقیه در شورای نگهبان نبود و می‌شد این امر را به غیر فقها سپرد. خود شورای نگهبان نیز در مقام تفسیر قانون اساسی، مبنای نظریات فقهای شورا را نظر فتوایی ایشان دانسته است.[i] البته از آنجا که شش فقیه در شورای نگهبان، حضور دارند و نظر اکثریت آنها ملاک عمل خواهد بود، لاجرم در عمل، نظری غالب خواهد بود که شاذّ نبوده و به نظر مشهور نزدیک باشد.

البته اینکه آیا قانون اساسی راه صحیحی را پیش‌بینی نموده است، یا امکان پیش‌بینی شیوه‌ای بهتر جهت تضمین عدم مغایرت قوانین و مقررات با شرع وجود دارد یا خیر، بحثی دیگر است و باید جوانب آن سنجیده شود. برخی معتقدند حال که هدف، عدم مغایرت قوانین با «احکام شرع» است، باید گفت که احکام شرع صرفاً شامل احکام غیر اختلافی و یا ثابت است. قانون، نباید مغایر با احکام اولیه وضع شود. ولی در مواردی که حکم اولیه و حرام و واجب قطعی وجود ندارد، نمایندگان مردم می‌توانند به هر فتوایی که از فقها صادر شده و آن را به حال جامعه مفیدتر

[i]. نظریة شمارة2437، مورخه 11/10/1363 شورای نگهبان:«تشخیص مغایرت یا انطباق قوانین با موازین اسلامی، به‌طور نظر فتوایی با فقهای شورای نگهبان است».

 

|110|
می‌دانند، رجوع کرده و آن را به قانون تبدیل نمایند (کدیور، 1382، ص10). این نظریه، بر این مبنا استوار است که اولاً: ولیّ فقیه، حق تقنین را کاملاً به مجلس تفویض کرده است و ثانیاً: احکام به دو قسم ثابت و متغیر تقسیم می‌شوند که احکام ثابت، توسط خود شارع تشریع شده و احکام متغیر با توجه به شرایط زمان و مکان، توسط حاکم، تشریع می‌گردد و نمی‌توان احکام متغیر را  حکم شرع تلقی کرد و لذا کافی است قانون با یکی از فتاوا، سازگار باشد تا نتوان آن را مغایر با شرع دانست و اگر مجلس فتوای یک فقیه را به عنوان مستند به شورای نگهبان ارائه کند، شورا نمی‌تواند مصوبة مجلس را به استناد مغایرت با شرع، رد کند(همان).

در مورد نظریه فوق، می‌توان گفت که باید دید آیا می‌توان در جمهوری اسلامی،  حق تقنین را کاملاً مفوض به مجلس دانست و آیا مجلس هر چه را به مصلحت دید، می‌تواند به تصویب برساند و یا اینکه این امر منوط به شرایطی شده است؟ دیگر اینکه محدودکردن شرع به احکام منصوص، موجه نیست؛ چرا که وضع احکام متغیر نیز دارای ضوابطی است که این احکام بر همان مبنا وضع می‌شوند و لذا لازم‌الاجرا می‌باشند. رعایت همان ضوابط است که توسط شورای نگهبان و امثال آن کنترل می‌شود و دیگر آنکه تطابق مصوبه مجلس با فتوای یکی از مجتهدان ـ هرکدام که مجلس صلاح دید ـ با مبنای مشروعیت نظام که از ولی فقیه است، همخوانی ندارد. البته در صورتی که ولی فقیه در موردی فتوای خاصی نداشته باشد، ملاک، نظر فقهایی است که این امر به آنها محول شده است؛ یعنی فقهای شورای نگهبان.

ضروری است به این نکته توجه داشته باشیم که در مواردی که مقام رهبری در رابطه با موضوعی حکمی صادر می‌نمایند، با توجه به اینکه رهبر، بالاترین مقام رسمی مذهبی و سیاسی کشور است و بر تمام قوا ولایت دارد و نهادهای دیگر مشروعیت خود را از وی می‌گیرند، تبعیت از حکم ایشان بر تمامی نهادهای کشور و از جملة آنها شورای نگهبان الزامی است و شورا نمی‌تواند مصوبات مغایر با احکام رهبری را تأیید نماید

 

|111|
(مهرپور، 1372، ص64). همچنین در مواردی که ولی فقیه در مورد موضوعی حکم حکومتی ـ و نه فتوا ـ صادر کند، شورا باید از آن حکم تبعیت نماید؛ هر چند بر خلاف نظر فتوایی خود آنها باشد؛ چرا که حکم حکومتی، مقدم بر فتوا است. نمونه این امر را می‌توان در مورد ارث زن از زمین (مصوب6/11/87)، دیه اهل ذمه (مصوب10/6/82) و قسامه (مصوب23/10/80) مشاهده نمود که البته در مورد آنها عملکرد شورای نگهبان، متفاوت بوده است. برخی را تأیید کرده؛ مثل (مادة248 قانون مجازات اسلامی در مورد تعدد قسامه) و در مورد برخی سکوت کرده است؛ مانند (مادة946 قانون مدنی در مورد ارث زن) و برخی را مغایر شرع شناخته و نهایتاً توسط مجمع تشخیص مصلحت نظام تأیید شده است؛ همانند (تبصرة مادة297 قانون مجازات اسلامی در مورد دیه اقلیت‌های دینی به رسمیت شناخته شده در قانون اساسی).

مسأله دیگری که توجه به آن ضروری است، این است که اصول چهارم و نودوچهارم قانون اساسی، بر انطباق مصوبات مجلس شورای اسلامی با شرع تأکید دارند و حال آنکه اصول هفتادودوم و نودوششم، صرف عدم مغایرت مصوبات مجلس را با شرع کافی می‌دانند. حال سؤالی که در این رابطه مطرح می‌گردد، این است که آیا مصوبات مجلس شورای اسلامی باید منطبق بر موازین شرعی باشند یا اینکه صرف عدم مغایرت این مصوبات با موازین شرعی کافی است؟

گفته شده است که عدم مغایرت، مربوط به مواردی است که در آن رابطة حکم خاص شرعی وجود دارد؛ در حالی که در رابطه با مطابقت، مطابقت با اصول کلی؛ مثل عدالت، آزادگی، کرامت و انصاف مد نظر است (جعفری ندوشن، 1385، ص49). در مجلس بررسی نهایی قانون اساسی، عده‌ای بر این عقیده بودند که تمامی قوانین باید مطابق با موازین شرعی باشند (صورت مشروح مذاکرات ...، 1364، ص318-317). با توجه به اینکه در احکام اسلامی، تمامی موضوعات به تفصیل بیان نشده و نمی‌توان موضوع بسیاری از قوانین مصوب مجلس را در شرع یافت، باید قائل به این بود

 

|112|
که صرف عدم مغایرت قوانین با شرع، کافی است. بر همین اساس، به‌نظر می‌رسد منظور از مطابقت در اصل چهارم، به قرینة اصول نودویکم و نودوششم، عدم مغایرت مصوبات مجلس با شرع است و الزاماً نیازی به مطابقت این مصوبات با شرع نیست (عمید زنجانی و موسی‌زاده، 1389، ص119). قابل ذکر است که در ابتدای فعالیت شورای نگهبان، فقهای این شورا قائل به لزوم مطابقت مصوبات مجلس شورای اسلامی با موازین شرعی بودند که با توجه به مطالب فوق، رویه فقها نیز بر این قرار ‌گرفت که نسبت به مغایرت مصوبه با شرع، رأی‌گیری صورت گیرد و در صورت عدم رأی اکثریت فقها به مغایرت مصوبه، شورا آن را تأیید نماید (مهرپور، 1372، ص61).

البته می‌توان به نحو دیگری نیز به این موضوع پرداخت و آن اینکه لازم است قوانین و مقررات، با شرع مطابقت داشته باشند. مقصود از شرع، همان «دین» است و دین «مجموعه عقاید، احکام و اخلاقیات است که ناشی از اراده الهی است و به وسیله عقل و نقل به آن دست یافته می‌شود». به بیان دیگر، دین، راهی است که خداوند برای زندگی سعادتمندانه بشر، مقرر داشته است و اگر بشر از این راه طی طریق نماید، لاجرم به سعادت خواهد رسید. شناخت این راه، دو ابزار دارد: عقل و نقل. مقصود از نقل، همان کتاب و سنت است و حجیت و اعتبار آن نیز در علم اصول فقه مطرح می‌شود. عقل نیز یکی از ابزارهایی است که کاشف از اراده الهی است که شامل تجربه نیز می‌گردد و راه صحیح (دین) را به بشر می‌نمایاند. البته حجیت عقل، دارای شرایطی است که باید به آنها توجه نمود. در صورتی که عقل، صحت عملی را تأیید نمود، عمل به آن واجب شرعی است و ترک آن عقوبت اخروی خواهد داشت (جوادی آملی، 1386، ص182-180؛ همو، 1387، ص19؛ همو، 1385، ص30-26).  حال که دین تمام عرصة زندگی بشر را فرامی‌گیرد و عقل نیز در کنار نقل، از ابزارهای وصول به دین می‌باشد، ضروری است قوانین، مطابق با دین باشد و نه عدم مغایر با آن. به این معنا که نقل معتبر و عقل، (با جمع شرایط حجیت و اعتبار

 

|113|
آن) باید مؤید قانون مصوب باشد و قانون مصوب، بر اساس حکم نقل و عقل، به تصویب رسیده باشد، نه بر اساس مبنایی دیگر. حال که ممکن است برداشت‌ها از دین متفاوت باشد، باید مرجعی را پذیرفت که برداشت او از دین، مبنای تقنین قرار گیرد. لاجرم این مرجع، ولیّ فقیه است؛ چرا که مبنای مشروعیت نظام از اوست و مقنن نیز به نمایندگی از جانب وی این امر را انجام می‌دهد و شورای نگهبان، مراقبت می‌کند که از این امر تخطی نشود. بر این اساس، نظر فتوایی شورای نگهبان، ملاک عمل نیست؛ بلکه اصل بر این است که نظر ولیّ فقیه، مبنای تقنین قرار بگیرد، مگر اینکه این حق از طرف ولی فقیه به آنان اعطا شود. در صورت پذیرش این تبیین، لازم است مجلس برای تصویب هر قانون، مستنداتی داشته باشد؛ اعم از مستندات نقلی و عقلی که همان نظرات کارشناسی می‌باشد‌ و آنها را به شورای نگهبان ارائه نماید.

4. نظارت شرعی بر اصول قانون اساسی

همانگونه که بیان گردید، در نظام جمهوری اسلامی، موازین شرعی در رأس سلسله‌مراتب هنجارها قرار دارند. با توجه به این جایگاه، قانون اساسی که پس از شرع در مرتبه بعدی اهمیت قرار دارد، نیز نباید مغایرتی با هنجار برتر داشته باشد. در هنگام تدوین قانون اساسی، نمایندگان، حداکثر تلاش خود را به کار بردند که هیچ‌یک از اصول قانون اساسی، مغایرتی با شرع نداشته باشد (ورعی، 1385، ص189-187). در این راستا، پیشنهادی مطرح گردید مبنی بر اینکه اصلی تدوین گردد که احتمال هرگونه مغایرت اطلاق یا عموم اصول قانون اساسی با شرع را رفع نماید (صورت مشروح مذاکرات ...، 1364، ص350).

قسمت اخیر اصل چهارم قانون اساسی که این اصل را «بر اطلاق و عموم کلیه اصول قانون اساسی حاکم» می­داند، در این راستا قابل تفسیر است و با این هدف، تصویب شده است که با تمسک به اطلاق یا عموم اصول قانون اساسی، نتوان امری خلاف موازین اسلامی را مورد اعمال قرار

 

|114|
داد (خامنه‌ای، 1369، ص14) و لذا بر اساس قسمت اخیر اصل فوق، این اصل بر اطلاق و عموم کلیه اصول قانون اساسی حاکم است و بر سایر اصول قانون اساسی برتری دارد (قاضی‌شریعت‌پناهی، 1383، ص111).

در صورتی که از اطلاق یا عموم اصول قانون اساسی، شبهه مصادیق خلاف شرع پیش آید، فقهای شورای نگهبان مقام صالح در رابطه با تفسیر این اطلاق و عموم و تقیید و تخصیص آن هستند (خامنه‌ای، 1369، ص20). این اصل، به فقهای شورای نگهبان، صلاحیت می‌دهد در مواقع ضروری اطلاق و عموم اصول قانون اساسی را با توجه به موازین اسلامی، مقید کنند یا تخصیص بزنند.

مناسب است در اینجا به معنای «اطلاق»، «عموم» و «حکومت» اشاره‌ای؛ هر چند مختصر صورت گیرد.

«اطلاق» به‌معنای رهابودن است، ولی در این اصل،‌ این کلمه، به عنوان یک اصطلاح اصولی به‌کار رفته است و به این معنا است که لفظ، بدون هیچ صفت و حیثیت خاصی مد نظر بوده و لذا حکم، در مورد تمامی مصادیق آن جاری است (مظفر،‌ 1370، ج1، ص167). به عنوان مثال، وقتی در اصل صدوپانزدهم در مورد شرایط رئیس جمهور گفته شده که:

رئیس جمهور باید از میان رجال مذهبی و سیاسی که واجد شرایط زیر باشند، انتخاب گردد: ایرانی‌الاصل، تابع ایران، مدیر و مدبر، دارای حسن سابقه و امانت و تقوی، مؤمن و معتقد به مبانی جمهوری اسلامی ایران و مذهب رسمی کشور.

حکم امکان ریاست جمهوری برای رجال مذهبی ـ سیاسی، از لحاظ تابع ایران‌بودن مقید است؛ در حالی که از لحاظ شرط سنی، اطلاق دارد. به این معنا که شرط سنی برای کاندیداهای ریاست جمهوری درنظر گرفته نشده، ولی تابعیت ایران برای ایشان ضروری است.

 «عام» نیز اصطلاحی برگرفته از علم اصول می‌باشد. عام در علم اصول، به حکمی گفته می‌شود که تمام افراد خود را شامل می‌شود و الفاظی؛ همانند «همه»، «هر» و «هر یک» در زبان فارسی

 

|115|
و واژه‌هایی؛ همچون «کل»، «مجموع»‌ و «أیّ» در عربی، نشانگر عام‌بودن حکم می‌باشد. عام، سه نوع است: عام استغراقی، عام مجموعی و عام بدلی. عام استغراقی هر یک از افراد زیرمجموعة خود را دربرمی‌گیرد و با لفظ «هر» نشان داده می‌شود. عام مجموعی، مجموعه افراد زیرمجموعة خود را بما هو مجموع، شامل می‌شود. عام بدلی نیز یکی از افراد را به صورت غیر معین دربرمی‌گیرد (سبحانی،‌ 1384، ص104). در مقابل عام،‌ خاص قرار دارد. به عنوان مثال، حکم اصل چهارم قانون اساسی، شامل «همة قوانین» شده و لذا عام استغراقی است.

 اصطلاح بعدی که باید به توضیح آن پرداخت، «حکومت» است که در این اصل نیز به‌کار رفته است: «این اصل بر اطلاق یا عموم همه اصول قانون اساسی و قوانین و مقررات دیگر حاکم است». این لفظ نیز از اصطلاحات علم اصول فقه است که در این اصل، استعمال شده است. توضیح آنکه در اصول فقه، ممکن است بین دو دلیل، یکی بر دیگری تقدم داشته باشد که دلایل آن متعدد است: تخصیص، تقیید و حکومت از آن جمله‌اند. حکومت در هنگامی است که بین دو حکم، یکی مفسر و مبین موضوع یا محمول حکم دیگر است؛ به‌نحوی که نتیجه آن، توسعه یا ضیق در حکم اول باشد. لذا بر آن تقدم می‌یابد (مشکینی،‌ 1413ق،‌ ص126). به عنوان مثال، وقتی که حکمی می‌گوید: «إِذَا قُمْتُمْ إِلَى الصَّلاةِ فاغْسِلُواْ وُجُوهَکُمْ وَأَیْدِیَکُمْ إِلَى الْمَرَافِقِ» و حکم دیگری می‌گوید: «الطواف صلوة»، حکم دوم،‌ مفسر موضوع حکم اول (صلوة) بوده و لذا حاکم بر آن است؛ چون صلوة را تفسیر کرده و طواف را نیز نماز می‌داند. در اینجا، حکم وجوب وضو، توسعه یافته و طواف را نیز دربرمی‌گیرد. لذا در هنگام طواف نیز باید با وضو بود. بنابراین، طبق اصل چهارم، در هر حکمی که در قوانین عادی یا اساسی آمده، باید موضوعات و محمولات را طبق موازین اسلامی، تفسیر نمود.

در ابتدا، عدم مغایرت تقییدات و تخصیصات قانون اساسی با شرع، کنترل شده است و در ادامه نیز با تفسیر شورای نگهبان، از

 

|116|
آلوده‌شدن به مغایرت با شرع، حفظ می‌شود. در مواردی هم که احکام بر موضوعات مطلق یا عام بار شده‌اند، نمی‌توان مصادیق خلاف موازین شرع را داخل در آن موضوع دانست‌ و در اینجاست که «حکومت» شرع بر قوانین معنا می‌شود؛ چرا که هر دلیل شرعی که ظاهراً مخالف اطلاق یا عموم قانون اساسی باشد، بر آن حکومت داشته و مفسر و مبین آن خواهد بود.

 البته ممکن است مصوبه مجلس، بر اساس اصول قانون اساسی به تصویب رسیده باشد، ولی شورای نگهبان آن را مغایر شرع بداند و این مغایرت با شرع، اصولاً به خود قانون اساسی بازگردد و نه به مصوبة مجلس. نمونه آن در موضوع «دولتی‌کردن بازرگانی خارجی» مصوب (21/2/1361) مجلس شورای اسلامی است که در اجرای اصل چهل‌وچهار قانون اساسی ـ که بازرگانی خارجی را جزء بخش دولتی مقرر کرده است ـ به تصویب رسید. شورای نگهبان، این مصوبه را مغایر قانون اساسی ندانست، ولی از لحاظ موازین شرعی، انحصار دولتی نسبت به صادرات و واردات را مورد تأیید قرار نداد(مهرپور، 1371، ج1، ص160). لذا می‌توان گفت که در تعارض بین عدم مغایرت با قانون اساسی و مغایرت با شرع، مغایرتِ با شرع مقدم است.

5. نظارت شرعی بر قوانین

به موجب اصل نودوششم قانون اساسی،[i] مرجع تشخیص مغایرت و یا عدم مغایرت مصوبات مجلس شورای اسلامی با شرع، فقهای شورای نگهبان هستند. قانون اساسی، به فقهای شورای نگهبان برای اظهار نظر در رابطه با مغایرت و یا عدم مغایرت مصوبات مجلس شورای اسلامی با شرع، مدت ده روز و در صورت استمهال، بیست روز مهلت داده است. فقها مکلفند، اگر در مصوبه مجلس مغایرتی با شرع مشاهده نمودند، به مجلس اعلام کنند. قانون اساسی، سکوت و عدم اظهار نظر شورای نگهبان در مدت تعیین‌شده را به‌منزلة تأیید مصوبه، تلقی کرده است و در این حالت، مصوبه، شأن قانونی پیدا می‌نماید.[ii] همانطور که مشاهده می‌شود، قانون اساسی در این مورد، بین

[i]. اصل‏ نودوششم: «تشخیص‏ عدم‏ مغایرت‏ مصوبات‏ مجلس‏ شورای‏ اسلامی‏ با احکام‏ اسلام‏ با اکثریت‏ فقهای‏ شورای‏ نگهبان‏ و تشخیص‏ عدم‏ تعارض‏ آنها با قانون‏ اساسی‏، برعهدة‏ اکثریت‏ همه‏ اعضای‏ شورای‏ نگهبان‏ است‏».

[ii]. اصول نودوچهارم و نودوپنجم قانون اساسی.

 

|117|
اظهار نظر در مورد مغایرت با شرع و اظهار نظر در مورد مغایرت با قانون اساسی، تفاوتی قائل نشده و مهلت یکسانی را برای آنها مقرر داشته است.

در مورد نظارت شرعی بر قوانین، چند نکته قابل طرح است که در ادامه به آنها پرداخته می‌شود:

اول: سؤالی که در این باره قابل طرح است، این است که بر چه اساسی می‌توان مصوبه‌ای را که ممکن است مغایر با شرع باشد، ولی در مهلت فوق مورد ایراد فقهای شورای نگهبان قرار نگرفته است، لازم‌الاجرا دانست؟

هدف از تعیین مهلت، عدم ایجاد مانع در اداره امور کشور است؛ زیرا نمی‌توان مصوبات مجلس را تا زمانی که فقهای شورای نگهبان نسبت به آنها اعلام نظر نکرده‌اند، غیر قابل اجرا دانست. بر اساس مبانی، اصل در مصوبات مجلس این است که باید قابل اجرا باشد، مگر مخالفتش با اسلام ثابت شود (صورت مشروح مذاکرات ...، 1364، ص958). البته نمایندگان در مجلس بررسی نهایی قانون اساسی، قصد تصویب اصلی را داشتند که به فقهای شورای نگهبان اجازة اظهار نظر مجدد یا خارج از وقت در رابطه با مغایرت مصوبات مجلس را با شرع بدهد(همان، ص959) که این امر محقق نشد.

شورای نگهبان، به استناد اصل چهارم قانون اساسی، نظارت بر عدم مغایرت مصوبات با موازین

/ 0 نظر / 11 بازدید